測(cè)繪資質(zhì)改革 新規(guī)則按下產(chǎn)業(yè)升級(jí)“快進(jìn)鍵”
測(cè)繪資質(zhì)改革這一焦點(diǎn)話題一直熱度不減，從去年7月自然資源部網(wǎng)站公布《測(cè)繪資質(zhì)管理制度改革方案（征求意見稿）》，到9月公布新版《測(cè)繪資質(zhì)管理辦法（征求意見稿）》和《測(cè)繪資質(zhì)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見，到11月國(guó)務(wù)院新聞辦舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，自然資源部副部長(zhǎng)王廣華介紹深化測(cè)繪資質(zhì)改革的有關(guān)情況，再到記者發(fā)稿時(shí)止，雖然最終方案仍沒有落地，熱議卻還在持續(xù)。
“從征求意見稿中看到，這項(xiàng)新政改革力度很大，涉及了多項(xiàng)重大變化，將對(duì)測(cè)繪企業(yè)、注冊(cè)測(cè)繪師、相關(guān)從業(yè)人員產(chǎn)生重大影響。”業(yè)界認(rèn)為，其中的每一項(xiàng)改革都可能會(huì)影響測(cè)繪地理信息產(chǎn)業(yè)格局。不可否認(rèn)的是，新規(guī)則的出臺(tái)至少向外界透露了一個(gè)信號(hào)，就是測(cè)繪領(lǐng)域深化改革的大幕已經(jīng)徐徐拉開。
在去年11月24日，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，自然資源部副部長(zhǎng)王廣華表示，鑒于此次改革力度較大，我們將采取過渡期政策措施，保證所有測(cè)繪資質(zhì)單位實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。目前，我們正按照優(yōu)化測(cè)繪市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)測(cè)繪市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)測(cè)繪市場(chǎng)主體活力的基本要求，加快推進(jìn)各項(xiàng)改革措施的落地落實(shí)。
優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境
降低準(zhǔn)入門檻釋放市場(chǎng)活力
“測(cè)繪資質(zhì)準(zhǔn)入門檻將會(huì)降低?！逼鋵?shí)，去年春節(jié)前夕測(cè)繪資質(zhì)改革的消息就已經(jīng)不脛而走，并迅速在測(cè)繪行業(yè)內(nèi)引發(fā)熱議，漣漪陣陣，觀點(diǎn)各不同，但是業(yè)界的一個(gè)共同期待是，新規(guī)能更好地營(yíng)造良好的測(cè)繪市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，加快促進(jìn)測(cè)繪地理信息產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
幾個(gè)月后，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布了“關(guān)于征求《測(cè)繪資質(zhì)管理制度改革方案（征求意見稿）》意見公告”，進(jìn)一步坐實(shí)了測(cè)繪資質(zhì)要大刀闊斧改革消息的可靠性。緊接著，2020年9月30日，自然資源部起草了《測(cè)繪資質(zhì)管理辦法（征求意見稿）》和《測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》，面向社會(huì)公開征求意見。隨后，2020年11月24日，在國(guó)新辦政策吹風(fēng)會(huì)上，王廣華就深化測(cè)繪資質(zhì)改革方案總體情況做了介紹。至此，測(cè)繪資質(zhì)深化改革之箭已在弦上。
測(cè)繪資質(zhì)管理是依據(jù)《測(cè)繪法》對(duì)從事測(cè)繪活動(dòng)單位設(shè)立的一項(xiàng)行政許可，目的是維護(hù)國(guó)家安全、工程建設(shè)安全與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)的測(cè)繪資質(zhì)管理制度從上世紀(jì)90年代中期設(shè)立至今，在規(guī)范測(cè)繪行業(yè)秩序、提高測(cè)繪工作質(zhì)量等方面發(fā)揮了重大作用。25年來，測(cè)繪資質(zhì)曾經(jīng)歷過4次改革，而測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)管理則始于2004年?，F(xiàn)行的測(cè)繪資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是由原國(guó)家測(cè)繪地理信息局制定并于2014年8月1日起施行的標(biāo)準(zhǔn)，至今已有近7年時(shí)間。
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“隨著2017年《測(cè)繪法》修訂實(shí)施和‘放管服’改革不斷深化，現(xiàn)行測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)測(cè)繪行業(yè)發(fā)展需要。”王廣華表示，一是針對(duì)測(cè)繪資質(zhì)類別等級(jí)劃分過多過細(xì)。比如現(xiàn)行測(cè)繪資質(zhì)類別等級(jí)總數(shù)共138項(xiàng)，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于大幅壓減企業(yè)資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)的要求，需要大力清理簡(jiǎn)并測(cè)繪資質(zhì)的類別等級(jí)；
二是部分條件設(shè)置與新的形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)。隨著《測(cè)繪法》修訂實(shí)施以及測(cè)繪技術(shù)手段發(fā)展進(jìn)步，測(cè)繪市場(chǎng)也有了新的變化，需要按照新的要求、新的形勢(shì)做出相應(yīng)調(diào)整，要對(duì)現(xiàn)行測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定當(dāng)中一部分設(shè)置條件、審批要件、證明材料進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和精簡(jiǎn)；
三是事中事后監(jiān)管力度不夠。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的有關(guān)要求，將目前正在實(shí)施的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管（即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象,隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員,抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開）、信用監(jiān)管等措施予以明確并且落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。”對(duì)此，2019年，自然資源部啟動(dòng)了充分體現(xiàn)改革精神的新《測(cè)繪資質(zhì)管理辦法》起草工作。
王廣華表示，針對(duì)上述這些問題，自然資源部廣泛征求各方面的意見建議，進(jìn)行深入調(diào)研和科學(xué)論證，并充分考慮制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，精準(zhǔn)施策，確定了壓減測(cè)繪資質(zhì)類別等級(jí)、下放甲級(jí)資質(zhì)審批權(quán)限、合理降低準(zhǔn)入門檻、壓減審批時(shí)限和材料等改革措施，并幾易其稿，最終形成了這套改革方案。
“相信隨著改革措施的落地實(shí)施，必將進(jìn)一步優(yōu)化測(cè)繪市場(chǎng)的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力，促進(jìn)測(cè)繪行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！蓖鯊V華對(duì)這次測(cè)繪資質(zhì)改革寄予了厚望。
加強(qiáng)過程監(jiān)管
守住國(guó)家地理信息安全底線
征求意見稿顯示，此次改革方案明確，新的測(cè)繪資質(zhì)管理制度仍維持大地測(cè)量、測(cè)繪航空攝影、攝影測(cè)量與遙感、工程測(cè)量、海洋測(cè)繪、界線與不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪、地理信息系統(tǒng)工程、地圖編制、導(dǎo)航電子地圖制作、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)10個(gè)測(cè)繪資質(zhì)類別不變。
測(cè)繪資質(zhì)改革中有一項(xiàng)是，除了導(dǎo)航電子地圖制作甲級(jí)資質(zhì)繼續(xù)保留在自然資源部審批外，其余9個(gè)專業(yè)類別的甲級(jí)測(cè)繪資質(zhì)審批權(quán)限下放到省級(jí)自然資源部門審批。做出這樣大力度的審批權(quán)限下放是出于怎樣的考量？一直以地理信息安全為重的測(cè)繪從業(yè)者有些不解。如何處理好保障地理信息安全與促進(jìn)地理信息共享之間的矛盾，政產(chǎn)學(xué)研用各方也一直在探索，比如解決需求迫切的自動(dòng)駕駛高精地圖安全瓶頸。
事實(shí)上，在2020年中國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)大會(huì)上，針對(duì)國(guó)家地理信息安全與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的話題，王廣華也曾強(qiáng)調(diào)，地理信息產(chǎn)業(yè)具有促發(fā)展與保安全的雙重屬性，維護(hù)地理信息安全是促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，沒有國(guó)家安全就沒有產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。全行業(yè)要強(qiáng)化國(guó)家安全意識(shí)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，守住國(guó)家地理信息的安全底線。
從客觀上來看，我國(guó)測(cè)繪資質(zhì)審查是依據(jù)《測(cè)繪法》設(shè)立的一項(xiàng)行政許可，更直白地說，它是進(jìn)入測(cè)繪領(lǐng)域一道“入口資格門”，并不是技術(shù)壁壘的門檻，慢慢形成了現(xiàn)在的“嚴(yán)進(jìn)寬管”局面，也催生了掛靠轉(zhuǎn)包、分包等不良行徑，甚至成為行業(yè)潛規(guī)則。
其實(shí)，低準(zhǔn)入門檻并不是一低了事，而是提高了監(jiān)管力度，并且將監(jiān)管的重點(diǎn)從事前轉(zhuǎn)向事中事后，實(shí)施“寬進(jìn)嚴(yán)管”，打破過往只注重資質(zhì)管理忽視過程管理的模式，從而營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境。
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測(cè)繪資質(zhì)權(quán)限放開后，如何加強(qiáng)事中事后監(jiān)管？王廣華表示，一是測(cè)繪資質(zhì)改革方案堅(jiān)持簡(jiǎn)政不簡(jiǎn)責(zé)，放權(quán)不放任，通過明確監(jiān)督檢查措施，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管行為；
二是明確規(guī)定“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管方式，對(duì)建立健全隨機(jī)抽查機(jī)制提出要求；
三是明確強(qiáng)化測(cè)繪單位的信用體系建設(shè)，保障隨機(jī)抽查結(jié)果得到有效運(yùn)用；
四是明確各級(jí)自然資源部門監(jiān)管職責(zé)等改革措施，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。
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此外，改革方案明確了下放大部分甲級(jí)資質(zhì)的審批權(quán)限，是出于兩方面考慮：一方面可以充分調(diào)動(dòng)省級(jí)自然資源部門加強(qiáng)屬地化事中事后監(jiān)管的主動(dòng)性，提高監(jiān)管效能；
另一方面，將自然資源部從以往的行政審批事務(wù)當(dāng)中解脫出來，用更多的精力加強(qiáng)對(duì)地方自然資源部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，更好運(yùn)用“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管和測(cè)繪行業(yè)信用管理等措施，進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，促進(jìn)測(cè)繪行業(yè)健康有序發(fā)展。
王廣華表示，下一步，自然資源部將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，進(jìn)一步完善改革方案，出臺(tái)新的測(cè)繪資質(zhì)管理政策，做好新舊政策的銜接過渡，給予市場(chǎng)主體一年的過渡期，在人員認(rèn)定方面按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，確保改革平穩(wěn)過渡和盡快落地見效。
同時(shí)，自然資源部也將用更大的精力加強(qiáng)對(duì)地方自然資源部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，更好地運(yùn)用測(cè)繪行業(yè)信用管理等措施，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)測(cè)繪行業(yè)健康有序發(fā)展。
激發(fā)市場(chǎng)活力
政府出手相幫扶上馬送一程
俗語(yǔ)說，不破不立?？梢钥闯?，圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)和降低準(zhǔn)入門檻，自然資源部是要下決心全面改革測(cè)繪資質(zhì)審批中制約企業(yè)發(fā)展的因素，通過大幅度精簡(jiǎn)測(cè)繪資質(zhì)專業(yè)類別、合并測(cè)繪資質(zhì)等級(jí)、下放審批權(quán)限、降低準(zhǔn)入門檻、優(yōu)化審批服務(wù)、加強(qiáng)國(guó)家地理信息安全、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等有力措施，優(yōu)化測(cè)繪市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)測(cè)繪行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
其實(shí)，此前一直是“自己人跟自己人玩”也感覺“挺不錯(cuò)”的測(cè)繪地信人早已意識(shí)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈的危機(jī)感?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭紛紛進(jìn)入、更多跨界的創(chuàng)新者，還有非常多的創(chuàng)業(yè)者，潮涌般向測(cè)繪地理信息產(chǎn)業(yè)進(jìn)軍。一位從通信領(lǐng)域跨界而來的一家企業(yè)負(fù)責(zé)人曾坦誠(chéng)地告訴記者，測(cè)繪行業(yè)需要走出去，多看看其他行業(yè)發(fā)展，多擁抱先進(jìn)技術(shù)，不然枉費(fèi)了一身好武藝，只能被市場(chǎng)淘汰。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到6476億元，其中測(cè)繪資質(zhì)單位測(cè)繪服務(wù)總值達(dá)到1359億元。全國(guó)從業(yè)單位數(shù)量近10萬(wàn)家，其中測(cè)繪資質(zhì)單位數(shù)量22000家。
持續(xù)關(guān)注測(cè)繪地理信息行業(yè)者會(huì)知道，測(cè)繪地理信息從業(yè)者已從10年前的40萬(wàn)人猛增到現(xiàn)在的近百萬(wàn)人。就是這樣一個(gè)產(chǎn)業(yè)大軍，一個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，目前站在了轉(zhuǎn)型升級(jí)的十字路口。
“為了貫徹落實(shí)‘放管服’改革要求，進(jìn)一步激發(fā)測(cè)繪市場(chǎng)活力，簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，更大程度讓申請(qǐng)單位少跑腿、好辦事，這次改革力度比較大?！蓖鯊V華表示，在此次改革方案的制定過程中，自然資源部充分考慮當(dāng)前市場(chǎng)的實(shí)際情況，按照扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)的要求，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，激發(fā)市場(chǎng)活力。
01要有利于釋放市場(chǎng)主體活力
改革方案將測(cè)繪資質(zhì)類別等級(jí)總數(shù)由138項(xiàng)壓減到20項(xiàng)，大幅減少了政府部門對(duì)市場(chǎng)主體具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，測(cè)繪單位不需要因?yàn)樘嵘Y質(zhì)等級(jí)、變更專業(yè)范圍一次次申請(qǐng)。為什么說一次次申請(qǐng)呢？過去這10個(gè)大類下，后面又有若干個(gè)子項(xiàng)，當(dāng)企業(yè)要擴(kuò)大專業(yè)范圍的時(shí)候，就要去申請(qǐng)和它并列的其他方面的子項(xiàng)資質(zhì)，耗費(fèi)了很多時(shí)間和精力。
02要有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)
改革方案突出測(cè)繪資質(zhì)的專業(yè)性，取消了沒有法定依據(jù)的前置考核條件，比如取消了對(duì)單位辦公場(chǎng)所、無(wú)人機(jī)操控技術(shù)人員等考核條件，降低非測(cè)繪專業(yè)技術(shù)人員和非常用貴重設(shè)備的考核要求。這些舉措一方面大幅度減輕了測(cè)繪單位市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)擔(dān)，另外一方面可以催生新的市場(chǎng)主體，增加就業(yè)。
03要有利于優(yōu)化服務(wù)
改革方案明確了下放除導(dǎo)航電子地圖制作以外的甲級(jí)測(cè)繪資質(zhì)審批權(quán)限，壓縮審批時(shí)限，更便利申請(qǐng)單位就近辦理甲級(jí)資質(zhì)申請(qǐng)，更有利于地方自然資源部屬地化管理和服務(wù)甲級(jí)測(cè)繪單位，可大幅提高審批效率。同時(shí)，繼續(xù)實(shí)行“不見面”審批，大力推行電子證書，讓數(shù)據(jù)“多跑路”、申請(qǐng)單位“少跑腿”，打破測(cè)繪單位辦事的時(shí)間和地域限制，大幅度降低辦事成本。
“這是一次國(guó)家層面通過深化測(cè)繪資質(zhì)改革來助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的機(jī)遇?！币幻渡硇袠I(yè)十余年的測(cè)繪人感懷地說，眼睜睜看著傳統(tǒng)測(cè)繪技術(shù)的護(hù)城河被填平，門檻崩塌，精度之困，尺度之殤，繼而被大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星等技術(shù)踩來踩去。雖然有些心痛，但是想一想，測(cè)繪資質(zhì)還在，測(cè)繪行業(yè)也還在，地理信息技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代如魚得水，衛(wèi)星遙感與中國(guó)航天技術(shù)―道大步前行，特別是近些年來，國(guó)家對(duì)測(cè)繪行業(yè)做出了很多大手筆改革，這正是提醒我們這些測(cè)繪人，不應(yīng)該沉湎于過去，應(yīng)該勇于改變自己，擁抱未來。
顯然，即將出臺(tái)的測(cè)繪資質(zhì)改革新規(guī)則按下了地理信息產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“快進(jìn)鍵”，一個(gè)測(cè)繪地理信息新時(shí)代正在到來。
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