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[自然資源部辦公廳新聞宣傳處處長謝輝]媒體朋友們:

 

大家上午好！歡迎各位前來參加今天的新聞發(fā)布會。

 

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發(fā)了《關于在國土空間規(guī)劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，這是自然資源部深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度的重要舉措。

 

為了幫助大家更好地了解這方面情況，今天我們邀請了自然資源部國土空間規(guī)劃局劉國洪局長、張兵副局長、孫雪東副局長，請他們介紹有關情況并回答大家的提問。

 

首先，請劉國洪局長對《關于在國土空間規(guī)劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》的背景、意義及主要內容等作介紹。(2019-11-0709:46)

 

[自然資源部國土空間規(guī)劃局劉國洪局長]新聞界的各位朋友們，大家上午好！歡迎各位參加今天的新聞發(fā)布會，對大家長期以來對自然資源工作的關心和支持表示衷心的感謝！

 

生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，是調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。黨中央、國務院高度重視三條控制線劃定工作，習近平總書記等中央領導同志多次作出重要指示和批示。為貫徹落實黨中央的要求，統籌劃定并嚴格落實三條控制線，解決過去三條控制線多頭管理、交叉重疊、規(guī)則沖突等突出問題，自然資源部會同有關部門研究起草了《關于在國土空間規(guī)劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，經中央深改委審議通過后，近日由中辦和國辦印發(fā)。下面我簡要介紹三個方面的情況：

    

一、起草背景

 

黨的十八屆三中全會明確提出："通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制"。黨的十九大報告再次強調："完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作"。2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆人大二次會議內蒙古代表團審議時提出："要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據，把城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。"李克強總理明確要求：加強生態(tài)系統保護和修復，全面劃定并嚴守生態(tài)保護紅線；加強耕地保護，全面完成永久基本農田劃定并實行特殊保護；制定城市建設約束性指標，劃定城市開發(fā)邊界。韓正副總理對三條控制線劃定工作也多次提出具體要求。為此，中央全面深化改革委員會將"推進生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作"列為2019年重要改革任務。

 

機構改革前，按照黨中央、國務院要求，發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、原農業(yè)部、住房與城鄉(xiāng)建設部等有關部門根據職責分工，推進三條控制線劃定工作，取得了階段性成果。截至目前，京津冀、長江經濟帶11省市和寧夏回族自治區(qū)共15?。▍^(qū)、市）生態(tài)保護紅線劃定方案已經國務院批準。全國劃定永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的開發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。由于生態(tài)保護紅線還停留在方案階段，尚未真正落地；三條控制線分頭劃定，在劃定規(guī)程、技術規(guī)范和管理規(guī)定上缺乏統一標準，劃定工作統籌協調也不夠，出現了交叉重疊難落地等情況，對后續(xù)規(guī)范管理和嚴格監(jiān)管造成不少矛盾和沖突；對落實國家重大戰(zhàn)略的相關建設難以避讓占用生態(tài)紅線，缺乏明確的管控規(guī)則，不利于維護三條控制線的嚴肅性。

 

國家機構改革后，新組建的自然資源部承擔了"多規(guī)合一"、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的職責，原來分散在相關部門的三條控制線劃定管理職責，也由自然資源部統一履行。為更好地貫徹落實黨中央精神，自然資源部著眼于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局頂層設計，堅持多規(guī)合一、強化統籌協調、堅持底線思維、突出解決問題，研究起草了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，為統籌劃定三條控制線提供了制度保障；開展第三次全國國土調查，為統籌劃定三條控制線提供了基礎支撐；印發(fā)《指導意見》，進一步明確劃定的基本原則、具體要求和管制規(guī)則，為統籌劃定三條控制線提供了政策依據。制度上的保證和基礎支撐以及政策依據這三個方面?？梢钥闯?，隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，三條控制線劃定工作逐漸深入，三條控制線作為國土空間規(guī)劃的核心要素和強制性內容，作為統一實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要基礎，已經成為大家的共識。下一步需要我們通過編制和實施國土空間規(guī)劃對三條控制線進行統籌優(yōu)化，通過分級傳導、分類管控，實現對三條控制線的落實落地。(2019-11-0710:02)

 

二、起草過程和思路

 

2018年5月以來，為落實黨中央、國務院的部署和要求，解決三條控制線劃定中的矛盾和沖突，自然資源部結合空間規(guī)劃體系建設，在收集梳理有關文件、開展實地調研、充分利用已有劃定成果的基礎上，研究起草了《指導意見》，多次召開專家咨詢會和地方座談會，征求了中央紀委、中央組織部、發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部、審計署、林草局等11個部門意見，反復聽取各方建議，最終達成一致意見。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《指導意見》。

 

《指導意見》按照黨中央關于空間規(guī)劃改革和三條控制線劃定的重大決策部署，以"多規(guī)合一"的國土空間規(guī)劃為載體，立足于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，圍繞推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展目標，統籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，協同優(yōu)化城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間格局。具體我們堅持四個方面的原則：一是堅持問題導向，重點圍繞三條控制線在基礎數據、劃定標準、管理規(guī)定等方面上統籌協調不足，交叉沖突難落地的現實問題，明確統籌協調三條控制線的基本原則、協調規(guī)則、落實路徑和保障措施；二是堅持底線思維，按照優(yōu)先保障國家生態(tài)安全、糧食安全、國土安全的要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）為基礎，科學劃定和嚴格守護三條控制線，對生態(tài)保護紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，涉及占用生態(tài)保護紅線、永久基本農田的要報國務院審批；三是堅持以人民為中心，適應人民群眾對國土空間日趨豐富多元、復雜多樣需求，統籌安排好三條控制線，制定差別化的管控要求，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要；四是堅持因地制宜，避免一刀切，既要層層落實國家意志，也要充分考慮地方實際和地域特色，根據各地不同的自然資源稟賦和經濟社會發(fā)展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制和管制規(guī)則。(2019-11-0710:03)

 

三、主要內容

 

《指導意見》共4部分12條，闡述了在國土空間規(guī)劃中統籌劃定落實三條控制線的總體要求，科學有序劃定、協調解決沖突、強化保障措施的要求。主要內容包括：

 

第一部分總體要求。明確要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持底線思維、保護優(yōu)先，多規(guī)合一、協調落實，統籌推進、分類管控的基本原則，按照統一底圖、統一標準、統一規(guī)劃、統一平臺的“四統一”要求，科學有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間和三條控制線，明確了2020年和2035年的工作目標。

 

第二部分科學有序劃定。明確了按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線，按照保質保量要求劃定永久基本農田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的總要求。明確了生態(tài)保護紅線內，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動，在符合現行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的8類有限人為活動。

 

第三部分協調解決沖突。主要包括統一數據基礎，自上而下、上下結合實現三條控制線落地，以及協調邊界矛盾3個方面。明確提出三條控制線出現矛盾時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統性和完整性，永久基本農田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農田，區(qū)分自然保護地核心區(qū)和一般控制區(qū)，根據對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。

 

第四部分強化保障措施。主要包括加強組織保障，嚴格實施管理，嚴格監(jiān)督考核3個方面。明確了中央與地方的責任，納入全國統一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，通過國土空間規(guī)劃實施統一嚴格管理，并將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。

 

下一步，為貫徹落實《指導意見》，自然資源部將會同有關部門建立協調機制，在國土空間規(guī)劃體系建設和監(jiān)督實施中劃定落實三條控制線。自然資源督查和生態(tài)環(huán)境部將根據工作進展情況，組織開展三條控制線督察和監(jiān)管，并將結果移交有關部門，作為地方領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內三條控制線劃定和管理工作負總責，各地將結合國土空間規(guī)劃編制工作，有序推進三條控制線落地，根據地方實際制定管控細則，完善工作機制，更好發(fā)揮三條控制線對調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的管控作用。

 

下面我和張兵副局長、孫雪東副局長我們三位愿意回答大家提出的問題。(2019-11-07 10:04)

 

[自然資源部辦公廳新聞宣傳處處長謝輝]謝謝劉國洪局長。下面進入記者提問，請大家提問之前報上單位名稱。(2019-11-0710:07)

 

[中央廣播電視總臺記者]《意見》出臺后，自然資源部將如何組織實施，有哪些具體考慮？(2019-11-0710:22)

 

[自然資源部國土空間規(guī)劃局劉國洪局長]機構改革前，原環(huán)境保護部牽頭劃定陸地生態(tài)保護紅線，原國土資源部、原農業(yè)部聯合組織劃定永久基本農田，原國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部聯合劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，原國家海洋局牽頭劃定海洋生態(tài)保護紅線。各部門在組織劃定三條控制線方面做了大量工作，打下了良好基礎。

 

機構改革后，中央印發(fā)了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和《意見》，這三個《意見》為在國土空間規(guī)劃中統籌劃定落實三條控制線提供了制度保障。按照黨中央國務院部署，自然資源部牽頭組織開展了第三次全國國土調查，對已劃定的永久基本農田中進行了全面梳理整改，會同生態(tài)環(huán)境部隊生態(tài)保護紅線組織開展了評估、調整。這些都為下一步劃定落實三條控制線提供了基礎保障。

 

貫徹落實《意見》，在現有劃定相關成果基礎上，結合編制國土空間規(guī)劃，統籌劃定落實三條控制線，首先必須堅持保護優(yōu)先、應劃盡劃，確保將生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域全部劃入生態(tài)保護紅線。接下來，才是解決過去存在的三條線交叉、重疊、沖突難落地等問題。因此，這項工作絕不是重起爐灶、推倒重來，而是在現有工作基礎上優(yōu)化、完善、劃定、落實。具體來說有四個方面的考慮：

 

一是構建統一的平臺。結合全國統一、多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系建設，按照統一底圖、統一標準、統一規(guī)劃、統一平臺要求，建立健全統一的的國土空間基礎信息平臺，統籌劃定落實三條控制線，形成一張底圖。

 

二是夯實劃定落實基礎。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，科學有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。將生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域、具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域，以及評估調整后的自然保護地劃入生態(tài)保護紅線；依據耕地現狀分布，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況等，將達到質量要求的耕地劃入永久基本農田；以城鎮(zhèn)開發(fā)建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉(xiāng)統籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Φ龋侠韯澏ǔ擎?zhèn)開發(fā)邊界。

 

三是統籌協調矛盾沖突。特別要強調的是做到三條控制線不交叉不重疊不沖突，生態(tài)保護紅線要堅持保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的總原則，保證生態(tài)功能的系統性和完整性；永久基本農田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農田，并根據所在區(qū)域生態(tài)功能重要性和敏感性程度，以及有關人類活動對生態(tài)功能造成的影響確定差別化的協調規(guī)則。

 

四是實施分級分類管理。根據三條控制線的劃定初衷，分別制定差異化的空間管控政策。生態(tài)保護紅線核心保護區(qū)和一般控制區(qū)實行差別化的管控措施，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動。其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動，在符合現行法律法規(guī)的前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。(2019-11-0710:25)

 

[中國新聞社記者]我們了解到，前一段時間，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部聯合組織開展了生態(tài)保護紅線評估，評估結果如何，目前三線劃定中還存在哪些問題？(2019-11-0710:41)

 

[自然資源部國土空間規(guī)劃局孫雪東副局長]按照中央領導同志關于生態(tài)保護紅線劃定成果要確保權威、科學、法治、可執(zhí)行的要求，自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部部署開展了生態(tài)保護紅線評估工作，采取地方自查與國家核查相結合的方式，全面梳理各地生態(tài)保護紅線劃定中存在的矛盾沖突情況。截至目前，31個省（區(qū)、市）均開展了地方自評，已初步完成了沖突問題的梳理和分析。根據評估結果，主要存在以下幾個方面的問題：一是規(guī)則不明導致的矛盾沖突問題。由于過去國家層面未出臺生態(tài)保護紅線管理辦法，未明確紅線內可開展的人為活動，導致各方對紅線劃定和后續(xù)管理的理解落實存在分歧。從31個省（區(qū)、市）現有生態(tài)保護紅線方案看，有的生態(tài)保護紅線中存在礦業(yè)權、鎮(zhèn)村、基本農田、人工商品林等。二是延續(xù)了自然保護地劃定存在的問題。按照生態(tài)保護紅線劃定要求，近20種各類保護地整體納入紅線，延續(xù)了原來有的保護地存在的范圍不準、邊界不清、交叉重疊等問題。三是底數底圖不一致。原來在紅線劃定過程中，需對不同底數底圖的規(guī)劃進行銜接，影響了生態(tài)保護紅線的科學性和合理性，出現了生態(tài)保護紅線與永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間的沖突。

 

目前，生態(tài)保護紅線評估調整工作正處在對矛盾沖突的深入分析階段，下一步，我們將會同相關部門，嚴格按照《意見》的有關要求，針對地方實際問題，完善紅線管控規(guī)則，提出優(yōu)化調整建議，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。(2019-11-0710:42)

 

[證券報記者]針對三條控制線之間出現的矛盾沖突,應如何妥善解決？(2019-11-0710:43)

 

[自然資源部國土空間規(guī)劃局孫雪東副局長]目前三條控制線存在的矛盾沖突主要表現在：一是基礎數據不準確。原來耕地、林地、草地、水域等，不同部門的調查標準、時點、精度不一致，造成了矛盾沖突?！兑庖姟窂娬{基礎數據的真實性準確性，要求遵循實事求是的原則，統一數據基礎，以目前土地、海域及海島調查數據為基礎，結合已經認定的第三次國土調查成果，形成統一的工作底數底圖。相關調查數據存在沖突的，以過去5年真實情況為基礎，根據功能合理性進行統一核定。二是管控規(guī)則不明確。以往生態(tài)保護紅線劃定重在正面部署劃定工作，對于劃定過程中出現的大量的生態(tài)保護紅線與永久基本農田、村鎮(zhèn)建設、礦業(yè)權、人工商品林之間的矛盾沖突，未提出解決方案?！兑庖姟钒凑?/span>"劃管結合"的思路，明確了生態(tài)保護紅線內允許的8類有限人為活動，提出了矛盾協調規(guī)則以及現有沖突的處理意見。三是相關規(guī)劃銜接不夠。三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規(guī)劃銜接不夠，存在空間沖突，導致部分基礎設施建設落地存在困難。《意見》要求，堅持自上而下、上下結合，通過國土空間規(guī)劃做好統籌銜接，協調好三條控制線和相關規(guī)劃空間邊界的關系。

 

三條控制線出現矛盾時，采取以下處理規(guī)則：一是強化底線約束，體現保護優(yōu)先。生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農田。二是明確調入調出規(guī)則。目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區(qū)的，根據對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。(2019-11-0710:45)

 

[中國自然資源部報記者]三條控制線如何納入國土空間規(guī)劃統一管理？如何協調與有關部門的關系？(2019-11-0710:46)

 

[自然資源部國土空間規(guī)劃局張兵副局長]《意見》明確提出"通過加強國土空間規(guī)劃實施管理，嚴守三條控制線"。要求按照統一底圖、統一標準、統一規(guī)劃、統一平臺的要求，根據國家、省、市、縣、鄉(xiāng)在三條控制線劃定落實中的差異化職責，重點在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中完成三條控制線劃定和落地，協調解決矛盾沖突，納入全國統一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張底圖，實行嚴格管控。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據，涉及生態(tài)保護紅線、永久基本農田占用的，報國務院審批；對于生態(tài)保護紅線內允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調整報國土空間規(guī)劃原審批機關審批。

 

《意見》明確了部門和地方的職責分工，自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部等有關部門建立協調機制，加強對地方的督促指導。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內三條控制線劃定和管理工作負總責，結合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進落地。

 

此外，《意見》進一步強化了監(jiān)督考核。要求將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。國家自然資源督察機構、生態(tài)環(huán)境部要按照職責，會同有關部門開展督察和監(jiān)管，并將結果移交相關部門，作為領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。(2019-11-0710:47)

 

[自然資源部辦公廳新聞宣傳處處長謝輝]感謝三位局長的出席，記者節(jié)馬上要到了，在這兒提前祝各位記者們節(jié)日快樂，今天發(fā)布會到此結束。(2019-11-0710:48)