白話《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》
前幾日除了被GTC大會(huì)刷屏，還有一個(gè)比較重磅的消息就是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這個(gè)文剛發(fā)出來(lái)時(shí)，小胡子也第一時(shí)間轉(zhuǎn)發(fā)了朋友圈寫(xiě)的是：終于出來(lái)，等的太久了。在小胡子的認(rèn)知里，我個(gè)人覺(jué)得這個(gè)文真是太重要了。然后小胡子就各大網(wǎng)站去搜這個(gè)文的詳細(xì)信息，很奇怪的是關(guān)于這個(gè)文，所有的報(bào)道都是這樣的：
大家發(fā)現(xiàn)了沒(méi)有，見(jiàn)不到具體的文號(hào)，也不知道具體哪天出臺(tái)的，大家都只是轉(zhuǎn)發(fā)了具體內(nèi)容。按道理這種正式文件網(wǎng)上會(huì)漫天飛的，看來(lái)關(guān)于這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)保密性做的真心好。當(dāng)然，功夫不負(fù)有心人，小胡子告訴你們文號(hào)記住了：廳字[2019]48號(hào)，2019年10月25日印發(fā)?；仡^大家寫(xiě)文檔、做PPT時(shí)可以用到了。
關(guān)于這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，網(wǎng)上也有很多解讀，但小胡子覺(jué)得他們都太講政治了，解讀的話跟沒(méi)有說(shuō)一樣，95%以上都是原文件的文字，最多做了個(gè)比較好看的排版和分類。有沒(méi)有可能做一個(gè)雖然理解不太嚴(yán)密準(zhǔn)確，但至少看得懂的解讀呢？小胡子就一些關(guān)鍵點(diǎn)讀讀看看。
首先，小胡子臆想了一下這個(gè)文件出臺(tái)的背景。國(guó)土空間規(guī)劃核心工作之一就是三線的劃定，但在實(shí)際工作中困難重重。不同時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)，不同部門(mén)劃定、獨(dú)立的工作方案導(dǎo)致三線矛盾太大，更難的是他們是一個(gè)比一個(gè)牛逼，哪一個(gè)都受特殊保護(hù)，想動(dòng)動(dòng)不了。矛盾的凸顯嚴(yán)重影響國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，國(guó)家不給說(shuō)法不行了。
再次，小胡子又臆想了一下這個(gè)文件內(nèi)容擬定的背景。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳文件的擬定代表了國(guó)家層面的思考和想法，但也離不開(kāi)地方專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家的建議，特別是文件擬定的內(nèi)容。所以，48號(hào)文的內(nèi)容擬定可能是由自然資源部通過(guò)調(diào)研、走訪發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和矛盾，形成一個(gè)提案給中央，由中央權(quán)衡研討后形成最終指導(dǎo)文件。所以，在另一方面講這份文件實(shí)際的操作意義非常大，但在細(xì)節(jié)上的操作可能還是需要跟自然資源部相關(guān)部門(mén)做好咨詢、請(qǐng)示工作。
最后聊幾個(gè)文件的實(shí)際內(nèi)容吧。
基本原則部分
底線思維，保護(hù)優(yōu)先。以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國(guó)土安全。
這點(diǎn)說(shuō)明了雙評(píng)價(jià)還是必須要做的，雖然雙評(píng)價(jià)的真實(shí)成效目前還存疑，但這是規(guī)定動(dòng)作，做肯定比不做要好。
多規(guī)合一，協(xié)調(diào)落實(shí)。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)要求，科學(xué)劃定落實(shí)三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。
這個(gè)很好理解啦，三線之間不能存在重疊、沖突，簡(jiǎn)單粗暴別猶豫，咬牙一次劃定。
科學(xué)有序劃定部分
這部分內(nèi)容主要講三線各自怎么劃定的，明確了劃定的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容，個(gè)人覺(jué)得在劃定的實(shí)施過(guò)程中，除了依據(jù)相應(yīng)的技術(shù)文件外，48號(hào)文可以作為一個(gè)特別補(bǔ)充說(shuō)明的指導(dǎo)依據(jù)（例外的說(shuō)明文件）。核心思想就是：對(duì)以前的成果可以依據(jù)事實(shí)修訂。
比如：已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問(wèn)題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
協(xié)調(diào)解決沖突部分
這部分是大家最關(guān)心的內(nèi)容，需要逐字逐句的解析、揣摩一下。
（七）統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國(guó)土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過(guò)去5年真實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。
劃定的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)問(wèn)題，核心還是用第三次國(guó)土調(diào)查成果，但也提到了依據(jù)客觀事實(shí)為基礎(chǔ)，特別是當(dāng)存在調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突時(shí)，以過(guò)去5年真實(shí)情況為基礎(chǔ)。個(gè)人覺(jué)得可能是由于不同的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)認(rèn)定結(jié)果的不一致問(wèn)題，比如三調(diào)中的林地，比如三調(diào)與地理國(guó)情普查、水利普查等調(diào)查成果之間的不一致問(wèn)題?，F(xiàn)在有了明確的處理意見(jiàn)，地方靈活性就強(qiáng)很多了。
（八）自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地。國(guó)家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，提出下一級(jí)劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界。跨區(qū)域劃定沖突由上一級(jí)政府有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決。
關(guān)于這部分的解讀，小胡子借用兩位專家的觀點(diǎn)。
王新哲“現(xiàn)在的試點(diǎn)中，多數(shù)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，主要是讓下面各市縣上報(bào)，匯總成全省的一張圖。這種方法對(duì)不對(duì)，是值得探討的。一旦全省一張圖固定下來(lái)，后面的執(zhí)行實(shí)施會(huì)遇到很多問(wèn)題。兩個(gè)方法，一是要明確省、市、縣各層級(jí)的職責(zé)，我個(gè)人認(rèn)為，在省級(jí)層面應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性控制、指標(biāo)性控制，每一層級(jí)規(guī)劃的表達(dá)，要有容許下級(jí)可以調(diào)整的輻度。如果能夠建立起從上到上的傳導(dǎo)體系，就可以協(xié)調(diào)。第二，要約定什么叫“一致性”。從上到下，每一級(jí)有多少調(diào)整余地，哪些關(guān)鍵點(diǎn)可以調(diào)，哪些關(guān)鍵點(diǎn)不可以調(diào)，要有具體的操作指南?！?/span>
孫施文“這次《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件中提出“自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制性落地”，很明確“省確定本行政區(qū)域三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，提出下一級(jí)劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界?！斌w現(xiàn)了不同層級(jí)不同的劃定要求，我們?cè)鴧^(qū)分了一個(gè)劃示、劃定、劃準(zhǔn)的關(guān)系，其實(shí)“實(shí)體邊界”是劃準(zhǔn)，落坐標(biāo)，上面只是劃示基本的位置。具體操作規(guī)程上，上下互動(dòng)，哪些可以調(diào)哪些不可以調(diào)，未來(lái)應(yīng)該要繼續(xù)研究。“
（九）協(xié)調(diào)邊界矛盾。三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過(guò)程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實(shí)無(wú)法補(bǔ)劃的在市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。
解決邊界矛盾問(wèn)題其實(shí)路線非常明確，小胡子給三線排個(gè)優(yōu)先級(jí)：生態(tài)保護(hù)紅線>永久基本農(nóng)田>城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。如果實(shí)在已經(jīng)劃入的推行逐步退出機(jī)制，實(shí)在退不出去的，需要做相關(guān)的評(píng)估工作。中央的核心思想也很明確，生態(tài)紅線不能碰、生態(tài)功能區(qū)不能少；基本農(nóng)田總量不能少，本縣域補(bǔ)劃困難的在市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)也得協(xié)調(diào)搞定。
未來(lái)，自然資源管理者，除了守住耕地紅線外，保護(hù)生態(tài)紅線政治意義更大哦。
關(guān)于《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》解讀以官方解讀報(bào)告為主，本文僅供參考。
- 市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南 (2020-03-13)
- 國(guó)務(wù)院：2018年，“三調(diào)”就這樣干 (2018-09-17)
- 國(guó)土空間規(guī)劃專題研究 (2019-10-30)
- 四川省房產(chǎn)測(cè)繪實(shí)施細(xì)則 (2017-12-01)
- 國(guó)土空間規(guī)劃用途分類與“三調(diào)”工作方案的對(duì)接情況 (2020-03-13)
