空間規(guī)劃新框架下控規(guī)向何處去
作者：dlcms 瀏覽量：1566 次 發(fā)布時間：2019-12-06 04:58:22
其實“空間規(guī)劃的新框架下控規(guī)應(yīng)向何處去”這個問題，在學(xué)會的控規(guī)學(xué)委會成立時大家已有不少討論，并達成過不少共識，在此談些個人觀點供參考。
首先，談改革和創(chuàng)新，先要回顧一下控規(guī)走過的路，看看它的初衷、成就和遺憾，也要看看它產(chǎn)生的時代背景及其變遷。
現(xiàn)行控規(guī)產(chǎn)生于兩個典型事件。
一是上海虹橋的土地出讓需要算清經(jīng)濟賬。
二是桂林城市中心區(qū)的建設(shè)管控需要一種比“擺房子”更有效、更靈活的機制。
前者是黃富廂先生坐鎮(zhèn)，后者是吳良鏞先生指揮，兩個成果奠定了中國式控規(guī)的基礎(chǔ)。
城市規(guī)劃中的數(shù)量化、指標(biāo)化管理在此之前也有，走的是資源配給制的路子，以各種人均資源（空間）供給（或者叫“配給”） 為核心，看上去還挺“以人為本”的。在單一供給方時代并沒問題，而當(dāng)空間的生產(chǎn)進入投資多元化時代、商品化時代后，算經(jīng)濟賬的問題就出來了。上海虹橋土地出讓的實踐正是解決了這個問題，這也是控制體系建立起來后地方政府大規(guī)模編制全覆蓋型控規(guī)的最大動力所在。
建立某種空間體型環(huán)境的秩序是又一個訴求。桂林中心區(qū)詳規(guī)開始時也試圖用“擺房子”的方式去做，而且在這次實踐的前面是蘭州市在任震英老先生主導(dǎo)下還真完成過一個全市“擺房子”的詳規(guī)實踐，在蘭州體育館展示了一個巨大的1:2 000的模型。這個思路同樣也受到剛剛興起的市場經(jīng)濟環(huán)境的挑戰(zhàn)。如何非具象化地表述空間秩序、管住該管的同時，留給投資者、開發(fā)者、使用者更多的利益空間就變得很重要。借鑒剛剛被介紹到中國的美國區(qū)劃技術(shù)體系中與空間秩序相關(guān)的指標(biāo)來做規(guī)劃的事情，是當(dāng)時的共識。
這個體系建立以后各種微調(diào)就是技術(shù)平衡層面的了。一方面的壓力來自于制度成本的考慮：控制的指標(biāo)太多，市場活力就小，管理成本激增；控制的指標(biāo)太少，隨意性大（調(diào)控規(guī)就容易），市場的積極性就高，但各種對公共利益的損害、權(quán)錢交易也激增。規(guī)劃者在走鋼絲求平衡，直到這個體系大體穩(wěn)定下來。最大的作用和貢獻是應(yīng)對了土地有償使用的時代要求，使土地出讓有規(guī)可循，沒有出現(xiàn)整體性的經(jīng)濟秩序和空間秩序的失控，也建立了一個初步的多方利益交易、博弈的技術(shù)平臺，支撐了人類城市史上幾乎是最大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)活動，直到今天。同時也留下不少遺憾的問題：經(jīng)濟帳是算清楚了，人的帳缺失了；有利可圖的賬算清楚了，非營利和公共物品的供給被壓縮了；行政許可的傳導(dǎo)機制有了，產(chǎn)權(quán)利益的保障缺失了。另一方面的壓力來自于對空間秩序的理解，核心是規(guī)劃管理和建筑管理的界限怎么劃。從城市區(qū)塊“剃平頭”、“千城一面”失去多樣性，到繁華街道連招牌都要整齊劃一、統(tǒng)一色彩、字體，都能看到把一種技術(shù)思維模式、極端化后的恐怖。在投資人不明、使用者不清，投入產(chǎn)出不計的情況下，把城市設(shè)計變成設(shè)計城市，并進而直接轉(zhuǎn)化成所謂剛性的控規(guī)指標(biāo)，也正在摧毀著城市生活應(yīng)有的豐富多彩。如果說在市場經(jīng)濟秩序建立的過程中控規(guī)的作用是利大于弊，那么在建立空間秩序上只能說利弊參半。
與當(dāng)年相比，當(dāng)前控規(guī)改革面前的挑戰(zhàn)我理解有幾個方面最重要。
一是保護和尊重產(chǎn)權(quán)制度。
二是把人的研究做好，這里講的不是抽象的人，而是細分化的人群。
三是強化對公權(quán)力約束的同時，建立私權(quán)力的交易規(guī)則并細化。
四是從生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)出發(fā)，從建成區(qū)的管理走向山水林田湖草的全覆蓋。
具體建議如下：
①產(chǎn)權(quán)制度是資源管理的核心。小到單位、大到國家，責(zé)權(quán)利明晰才可能建章立制。以土地為載體的空間資源是最大一塊資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)的邊界不清，責(zé)任、權(quán)益、義務(wù)不清，規(guī)劃如沙灘建房，基礎(chǔ)不牢。編制帶有明顯產(chǎn)權(quán)信息的控規(guī)是一項基礎(chǔ)性的工作，地籍管理也是用途管理的基礎(chǔ)，不能缺少。
②城市是全體人民的城市，而人群是多樣化的。只有研究好千差萬別的人群特征和他們的需求，供給側(cè)的成本才能降下來，精準(zhǔn)化程度才能提上去。人群的行為規(guī)律、消費規(guī)律、分布特征等等都不是靠僵化的統(tǒng)一規(guī)范和指標(biāo)就能對應(yīng)的。各得其所、各取所需、各擔(dān)其責(zé)、各享其利，這恐怕才是中國人對“和諧社會”應(yīng)有的理解，也是規(guī)劃中空間生產(chǎn)的目的。
③集中優(yōu)勢資源辦好政府應(yīng)辦的事，即公共物品的供給，以政府+社會合作的模式做好半公共物品（非營利）的供給，這是控規(guī)未來在空間資源分配秩序中的核心，也是美好城鄉(xiāng)的脊梁和核心架構(gòu)。而土地二級市場的完善會給城市帶來更多的繁榮和活力。如果講控規(guī)在一級市場中的作用是戰(zhàn)略引導(dǎo)，建立運轉(zhuǎn)的“四梁八柱”，需要強傳導(dǎo)的統(tǒng)治權(quán)支撐，那么在二級市場中的作用應(yīng)更側(cè)重于交易行為的規(guī)范，更轉(zhuǎn)向契約型約束，強化“合同”而不是“規(guī)章”的作用。
④從管控建設(shè)空間走向所有國土資源的全覆蓋要有新的技術(shù)手段和體制支撐。不是簡單地套用劃線加指標(biāo)的建設(shè)區(qū)管理模式，也許清單化管理更有效。我們面對的不是量化指標(biāo)的細化、用途分類的細化，而是行為的細化和行為規(guī)范的細化。用途管理，宏觀層面可以是用地性質(zhì)管理，但在中微觀尺度上一定是性質(zhì)管理次之、而行為管理優(yōu)先，這是維系法定圖則框架穩(wěn)定性（不要朝令夕改）和實踐中矛盾的復(fù)雜性和靈活性（因地制宜、因勢利導(dǎo)） 的根本出路。
首先，談改革和創(chuàng)新，先要回顧一下控規(guī)走過的路，看看它的初衷、成就和遺憾，也要看看它產(chǎn)生的時代背景及其變遷。
現(xiàn)行控規(guī)產(chǎn)生于兩個典型事件。
一是上海虹橋的土地出讓需要算清經(jīng)濟賬。
二是桂林城市中心區(qū)的建設(shè)管控需要一種比“擺房子”更有效、更靈活的機制。
前者是黃富廂先生坐鎮(zhèn)，后者是吳良鏞先生指揮，兩個成果奠定了中國式控規(guī)的基礎(chǔ)。
城市規(guī)劃中的數(shù)量化、指標(biāo)化管理在此之前也有，走的是資源配給制的路子，以各種人均資源（空間）供給（或者叫“配給”） 為核心，看上去還挺“以人為本”的。在單一供給方時代并沒問題，而當(dāng)空間的生產(chǎn)進入投資多元化時代、商品化時代后，算經(jīng)濟賬的問題就出來了。上海虹橋土地出讓的實踐正是解決了這個問題，這也是控制體系建立起來后地方政府大規(guī)模編制全覆蓋型控規(guī)的最大動力所在。
建立某種空間體型環(huán)境的秩序是又一個訴求。桂林中心區(qū)詳規(guī)開始時也試圖用“擺房子”的方式去做，而且在這次實踐的前面是蘭州市在任震英老先生主導(dǎo)下還真完成過一個全市“擺房子”的詳規(guī)實踐，在蘭州體育館展示了一個巨大的1:2 000的模型。這個思路同樣也受到剛剛興起的市場經(jīng)濟環(huán)境的挑戰(zhàn)。如何非具象化地表述空間秩序、管住該管的同時，留給投資者、開發(fā)者、使用者更多的利益空間就變得很重要。借鑒剛剛被介紹到中國的美國區(qū)劃技術(shù)體系中與空間秩序相關(guān)的指標(biāo)來做規(guī)劃的事情，是當(dāng)時的共識。
這個體系建立以后各種微調(diào)就是技術(shù)平衡層面的了。一方面的壓力來自于制度成本的考慮：控制的指標(biāo)太多，市場活力就小，管理成本激增；控制的指標(biāo)太少，隨意性大（調(diào)控規(guī)就容易），市場的積極性就高，但各種對公共利益的損害、權(quán)錢交易也激增。規(guī)劃者在走鋼絲求平衡，直到這個體系大體穩(wěn)定下來。最大的作用和貢獻是應(yīng)對了土地有償使用的時代要求，使土地出讓有規(guī)可循，沒有出現(xiàn)整體性的經(jīng)濟秩序和空間秩序的失控，也建立了一個初步的多方利益交易、博弈的技術(shù)平臺，支撐了人類城市史上幾乎是最大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)活動，直到今天。同時也留下不少遺憾的問題：經(jīng)濟帳是算清楚了，人的帳缺失了；有利可圖的賬算清楚了，非營利和公共物品的供給被壓縮了；行政許可的傳導(dǎo)機制有了，產(chǎn)權(quán)利益的保障缺失了。另一方面的壓力來自于對空間秩序的理解，核心是規(guī)劃管理和建筑管理的界限怎么劃。從城市區(qū)塊“剃平頭”、“千城一面”失去多樣性，到繁華街道連招牌都要整齊劃一、統(tǒng)一色彩、字體，都能看到把一種技術(shù)思維模式、極端化后的恐怖。在投資人不明、使用者不清，投入產(chǎn)出不計的情況下，把城市設(shè)計變成設(shè)計城市，并進而直接轉(zhuǎn)化成所謂剛性的控規(guī)指標(biāo)，也正在摧毀著城市生活應(yīng)有的豐富多彩。如果說在市場經(jīng)濟秩序建立的過程中控規(guī)的作用是利大于弊，那么在建立空間秩序上只能說利弊參半。
與當(dāng)年相比，當(dāng)前控規(guī)改革面前的挑戰(zhàn)我理解有幾個方面最重要。
一是保護和尊重產(chǎn)權(quán)制度。
二是把人的研究做好，這里講的不是抽象的人，而是細分化的人群。
三是強化對公權(quán)力約束的同時，建立私權(quán)力的交易規(guī)則并細化。
四是從生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)出發(fā)，從建成區(qū)的管理走向山水林田湖草的全覆蓋。
具體建議如下：
①產(chǎn)權(quán)制度是資源管理的核心。小到單位、大到國家，責(zé)權(quán)利明晰才可能建章立制。以土地為載體的空間資源是最大一塊資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)的邊界不清，責(zé)任、權(quán)益、義務(wù)不清，規(guī)劃如沙灘建房，基礎(chǔ)不牢。編制帶有明顯產(chǎn)權(quán)信息的控規(guī)是一項基礎(chǔ)性的工作，地籍管理也是用途管理的基礎(chǔ)，不能缺少。
②城市是全體人民的城市，而人群是多樣化的。只有研究好千差萬別的人群特征和他們的需求，供給側(cè)的成本才能降下來，精準(zhǔn)化程度才能提上去。人群的行為規(guī)律、消費規(guī)律、分布特征等等都不是靠僵化的統(tǒng)一規(guī)范和指標(biāo)就能對應(yīng)的。各得其所、各取所需、各擔(dān)其責(zé)、各享其利，這恐怕才是中國人對“和諧社會”應(yīng)有的理解，也是規(guī)劃中空間生產(chǎn)的目的。
③集中優(yōu)勢資源辦好政府應(yīng)辦的事，即公共物品的供給，以政府+社會合作的模式做好半公共物品（非營利）的供給，這是控規(guī)未來在空間資源分配秩序中的核心，也是美好城鄉(xiāng)的脊梁和核心架構(gòu)。而土地二級市場的完善會給城市帶來更多的繁榮和活力。如果講控規(guī)在一級市場中的作用是戰(zhàn)略引導(dǎo)，建立運轉(zhuǎn)的“四梁八柱”，需要強傳導(dǎo)的統(tǒng)治權(quán)支撐，那么在二級市場中的作用應(yīng)更側(cè)重于交易行為的規(guī)范，更轉(zhuǎn)向契約型約束，強化“合同”而不是“規(guī)章”的作用。
④從管控建設(shè)空間走向所有國土資源的全覆蓋要有新的技術(shù)手段和體制支撐。不是簡單地套用劃線加指標(biāo)的建設(shè)區(qū)管理模式，也許清單化管理更有效。我們面對的不是量化指標(biāo)的細化、用途分類的細化，而是行為的細化和行為規(guī)范的細化。用途管理，宏觀層面可以是用地性質(zhì)管理，但在中微觀尺度上一定是性質(zhì)管理次之、而行為管理優(yōu)先，這是維系法定圖則框架穩(wěn)定性（不要朝令夕改）和實踐中矛盾的復(fù)雜性和靈活性（因地制宜、因勢利導(dǎo)） 的根本出路。
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