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就我們對國土空間規(guī)劃的理解，其基本構成應該包括：

（1）空間管控底線。充分發(fā)揮國家和省級主體功能區(qū)在國土空間方面的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性作用，按照不同區(qū)域的主體功能定位，進行科學的資源環(huán)境承載能力評價和國土開發(fā)適宜性評價，實行差異化的國土空間利用和開發(fā)(樊杰,2013)。

（2）制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實施國土空間的分類管理政策。

（3）“三區(qū)三線” 協(xié)同劃定。在國家層面和省級層面，在保障國家生態(tài)安全、糧食安全、城鄉(xiāng)安全的基礎上劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)“三條紅線”。在城市層面，進一步落實國家和省級主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細分生態(tài)和農(nóng)村“兩類空間”和生態(tài)保護和永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線”，在此基礎上準確劃定城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)土地開發(fā)效率和城鎮(zhèn)建設安全的視角劃定城鎮(zhèn)剛性增長邊界和彈性增長邊界，為推進國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略服務。

（4）空間要素的有效植入。國土空間規(guī)劃，說到底是空間要素的科學利用和規(guī)劃，包括了政府轄區(qū)空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內(nèi)水、交通、環(huán)境、社會和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出“綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。很顯然，國土空間規(guī)劃，將依托發(fā)展規(guī)劃和國土空間本底條件，在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)“三條紅線”劃定的基礎上，進行生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”要素的科學規(guī)劃。那么，如何科學地進行資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（也稱“雙評價”）就成為科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間（也稱“三生空間”）的關鍵和基礎。

從當下資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（也稱“雙評價”）研究進展看，尤其針對市縣層面的國土空間規(guī)劃需求，還有一些問題急需解決，主要表現(xiàn)在：

（1）生態(tài)空間缺乏生態(tài)安全格局考慮，生態(tài)保護區(qū)劃定過大，保護與發(fā)展關系處理失當，甚至陷入“為了保護而保護”的怪圈；

（2）農(nóng)業(yè)空間只是注重了“糧食生產(chǎn)”的基本農(nóng)田保護和利用，忽略了農(nóng)林牧副漁大農(nóng)業(yè)空間和作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者——農(nóng)民和農(nóng)村的保護和利用；

（3）城鎮(zhèn)空間面向“開發(fā)”而不是理性、科學的“增長”，城鎮(zhèn)開發(fā)空間普遍偏大，并且在當下建設技術條件下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界非常容易被建筑技術所突破，也變成一條“可有可無”的紅線。據(jù)此，面向實用的、可操作的國土空間規(guī)劃編制需要關鍵技術創(chuàng)新。

關于生態(tài)功能區(qū)劃定。生態(tài)空間是國土空間中特定的空間類型，一般認為與人類的生活和生產(chǎn)關系不太緊密。也就是說，從空間節(jié)約的原則看，生態(tài)空間占比越小越好。然而，正是由于這樣的空間資源利用價值理念，最終由于生態(tài)空間不足導致生產(chǎn)和生活空間質(zhì)量低下。

據(jù)此，在國土空間規(guī)劃時，不是生態(tài)空間越大越好，也不是生態(tài)空間越小越好，而是需要追求城市或區(qū)域的生態(tài)安全格局存在與否，以及是否具備相關的對生活和生產(chǎn)空間的生態(tài)服務功能，再就是生態(tài)空間本生的生產(chǎn)功能，即：作為城市或區(qū)域綠色基礎設施的作用。

遺憾的是，最近20多年來，城鄉(xiāng)規(guī)劃領域引入的景觀生態(tài)學“斑塊-廊道-基質(zhì)”空間分析方法，以及最近兩年空間規(guī)劃試點中相關的生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護紅線劃定時，基本都沒有遵循上述國土空間利用中的生態(tài)空間價值理念。傅強等(2013)引入“生態(tài)網(wǎng)絡理論(Bennett,2006)”，采用生態(tài)過程與模擬的水平分析方法，進行生態(tài)空間分析和劃分，解決了保障城市與區(qū)域生態(tài)安全格局的技術問題。這主要在于：有些斑塊，相比于大型斑塊與廊道，在物種遷徙過程中起到中繼作用，它們往往是生態(tài)網(wǎng)絡功能恢復與強化的重點區(qū)域，但在城市發(fā)展過程中卻又是最容易成為建設用地蠶食或侵占的空間?；谏鷳B(tài)網(wǎng)絡理論構建的城市或區(qū)域生態(tài)空間網(wǎng)絡，可以有效地維護區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的安全格局。

關于永久農(nóng)村地區(qū)劃定。我國是歷史悠久、農(nóng)耕文化最發(fā)達的農(nóng)業(yè)大國，也是一個人多地少、大量進口糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的國家。隨著城鎮(zhèn)化水平的日趨提高，建成區(qū)擠占農(nóng)田，傳統(tǒng)農(nóng)副產(chǎn)品區(qū)衰退，農(nóng)民大量進城，保護耕地、保護農(nóng)村、保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，成為緊迫的問題。

然而，由于長期的政府事權分隔，對這一問題的認識一直停留在片面的或局部的層面。比如，過分強調(diào)耕地的占補平衡，導致一部分耕地“上山”或“下?！薄量臻g規(guī)劃必須保障國家的糧食安全，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是基礎。這就需要引入永久農(nóng)村地區(qū)的概念。這主要在于：在國家積極推行城鎮(zhèn)化進程中，也已經(jīng)認識到“沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就不可能完成真正的城鎮(zhèn)化進程”的道理，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也成為國家最重要的戰(zhàn)略之一。

但是，在沒有劃定永久農(nóng)村地區(qū)的情況下，全面的鄉(xiāng)村振興和投資建設肯定是不經(jīng)濟甚至產(chǎn)生投資低效和浪費。

據(jù)此，依托國家基本農(nóng)田保護區(qū)和傳統(tǒng)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，集中連片能夠實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，具有高水平農(nóng)業(yè)管理人員和現(xiàn)代化農(nóng)村和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化地域，劃定永久農(nóng)村地區(qū)成為新時代國土空間規(guī)劃面臨的新課題。所謂永久農(nóng)村地區(qū)，指以鄉(xiāng)或村為地域單元，依托國家永久農(nóng)田保護區(qū)，未來永久保留農(nóng)村地域景觀風貌、永久從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設為主要內(nèi)容的地區(qū)。

劃定的永久農(nóng)村地區(qū)主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)特別是重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、具有景觀特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)用地以及農(nóng)村傳統(tǒng)風貌保留較完好的村落、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)觀光、旅游等相關產(chǎn)業(yè)為主；物質(zhì)空間以村莊空間形態(tài)和農(nóng)業(yè)大地景觀為主要空間特色；社會發(fā)展保留傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化。通過永久農(nóng)村地區(qū)劃定，旨在嚴格保護農(nóng)業(yè)發(fā)展資源，穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)；同時與城市增長邊界、生態(tài)紅線相銜接，控制城鎮(zhèn)建設范圍；保護生態(tài)環(huán)境，傳承鄉(xiāng)村特色。

關于城市增長邊界劃定。首先，需要在傳統(tǒng)用地適宜性評價基礎上加入城市的特征因素，如水網(wǎng)密度、河湖濕地保護等要素，劃定剛性增長邊界，用于區(qū)分可建設用地和不可建設用地。其次，在可建設區(qū)范圍內(nèi)，結合社會經(jīng)濟條件的用地增長潛力分析，根據(jù)社會經(jīng)濟、政府政策、基礎設施的高效利用等原則，選擇城市發(fā)展方向，確定最佳開發(fā)時序，建立生態(tài)環(huán)境良好、應變彈性較大的都市區(qū)空間結構，切實制止建成區(qū)周邊失控的圈地行為。

總之，新時代面臨新矛盾，對于國土空間規(guī)劃而言，主要是解決空間的不平衡不充分發(fā)展問題。國土空間規(guī)劃，需要轉變傳統(tǒng)規(guī)劃價值取向，彰顯全面發(fā)展、綠色生態(tài)、文化傳承和以人為本的理念，需要更加重質(zhì)量、重協(xié)調(diào)、重存量、重特色、重生態(tài)、重治理，提高城市和區(qū)域的發(fā)展質(zhì)量成為第一要務。