國土空間規(guī)劃的三個基本屬性解讀
近日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，明確要建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成，成為指導(dǎo)我國國土空間規(guī)劃編制、實施和管理的綱領(lǐng)性文件，在我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程中具有里程碑式的意義，對于今后一段時間國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建、實施和保障具有極其重要的指導(dǎo)作用。為了讓大家全面理解該文件的深刻內(nèi)涵，引導(dǎo)大家從落實新發(fā)展理念上來重視、來認(rèn)識，來執(zhí)行，中國土地學(xué)會邀請了部分專家撰寫了文件解讀文章，現(xiàn)共享給大家。?
新時代 新體系 新規(guī)劃——國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)與建設(shè)，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，必須充分認(rèn)識和深刻把握國土空間規(guī)劃的三個基本屬性。
一、整體性
現(xiàn)代意義上國土空間規(guī)劃的實踐和理論探索是從20世紀(jì)20年代才開始的。當(dāng)時西方國家普遍陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，工廠紛紛倒閉，城市人口大量失業(yè)和外流，單一的城市規(guī)劃已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟(jì)社會振興的需要，于是人們紛紛開始尋找以區(qū)域為整體對象的國土空間規(guī)劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規(guī)劃的本體，其存在的價值和意義就在于它的整體性。
國土空間規(guī)劃絕不是簡單的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃或主體功能區(qū)規(guī)劃的延伸，也不是簡單的“多規(guī)合一”產(chǎn)物，而是“區(qū)域整體”的謀劃，是一種全新的規(guī)劃類型。整體是構(gòu)成一個事物的相關(guān)局部的總和，但不能誤解為獨立的、自我的、先驗的局部之和。其中誤解的重要原因就在于現(xiàn)有的認(rèn)知邏輯基本上是線性邏輯，如演繹邏輯和歸納邏輯等，比如認(rèn)為先有局部再有整體。但從全息方法論看，局部是整體的局部，脫離了整體就不是這個局部，整體和局部之間本質(zhì)上是一種彼此確認(rèn)的同時性邏輯。不能簡單地把“整體”理解為“全部”，因為對“全部”的意識，本質(zhì)上是一種整體割裂后的拼貼。例如，把不同美女的五官和肢體拼貼在一起，并不能生成更有魅力的生命。“機(jī)器運(yùn)行”、“時鐘運(yùn)轉(zhuǎn)”和“自然界運(yùn)動”也都是同樣的邏輯。事實上，“多規(guī)合一”只是國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，后者有其自身的“整體關(guān)系鏈”和特定的結(jié)構(gòu)功能，不能將國土空間規(guī)劃等同于“多規(guī)合一”。
任何以單一的土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃傳統(tǒng)方法編制國土空間規(guī)劃，都可能是用錯誤的方法辦正確的事。例如，可持續(xù)的健康流域應(yīng)具有格局完整性、過程連續(xù)性和功能匹配性，上游的“供體”與下游的“受體”是一個系統(tǒng)整體。如果這種整體性被割裂，系統(tǒng)的功能就會受損甚至崩潰。長江流域1998年的特大洪水災(zāi)害，其重要原因就是上游過度放牧、陡坡地開墾、森林植被砍伐和湖泊濕地圍墾等不合理的人類活動，導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)格局的完整性被破壞有直接關(guān)聯(lián)。再例如，東北、華北、西北，特別是西北地區(qū)，地下水的水文地質(zhì)過程是一個連續(xù)的整體。如果局部地區(qū)利用咸水資源開發(fā)鹽堿地，咸水資源被利用完后，更大區(qū)域土壤會更加鹽漬化甚至變成鹽漠，這會在短時間內(nèi)造成極大的生態(tài)災(zāi)難。通過開采地下水種植水稻來改良利用鹽堿地的情況也相似，改良了流域內(nèi)某一片區(qū)鹽堿地卻引發(fā)了另一片區(qū)的土地鹽漬化。還例如，在加快局部工業(yè)化和城市化進(jìn)程的同時，卻導(dǎo)致了全國性日益嚴(yán)重的資源與能源環(huán)境壓力。2018年4月水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院的研究報告表明，在全國410個評價單元中，有135個單元水資源承載力超載，30個臨界超載。
按照扭曲理論和次優(yōu)理論，國土空間規(guī)劃中的局部最優(yōu)并不能在整體上獲得比原來更好的效果，更重要的是局部與局部之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在通常情況下，局部的優(yōu)化并不能產(chǎn)生整體效果，整體最優(yōu)可能是局部次優(yōu)的結(jié)果。也就是說，國土空間規(guī)劃不能單獨強(qiáng)調(diào)城市的重要性或鄉(xiāng)村的重要性；也不能過分單獨強(qiáng)調(diào)生態(tài)紅線的最優(yōu)或者永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的最優(yōu)或者城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的最優(yōu)，而是要以實際的整體性效果為首要原則，以可持續(xù)改善城鄉(xiāng)居民的獲得感為第一宗旨，針對具體問題選擇規(guī)劃策略和政策排序。
二、戰(zhàn)略性
國土空間規(guī)劃是對未來發(fā)展的一種謀劃、預(yù)判和前瞻，它要向人們展示未來發(fā)展的愿景、目標(biāo)和使命，戰(zhàn)略性是其內(nèi)生的要求。它要對規(guī)劃地區(qū)全部國土空間要素的戰(zhàn)略布局做出重要決策。如果國土空間規(guī)劃也像某些股民一樣，“買漲不買跌”，不能很好的把握未來的發(fā)展趨勢，不能引導(dǎo)和促進(jìn)空間向有利的方向發(fā)展，不能在空間未來發(fā)展的多種可能性中進(jìn)行更理性的選擇，只是就事論事的安排空間利用方式、開發(fā)類型和布局結(jié)構(gòu)，規(guī)劃就會失去存在的價值和效率。國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略區(qū)位和戰(zhàn)略利益分析放在更突出的地位?！安恢\天下者，不足以謀一域”。要將國土空間資源要素放置在全球鏈條上進(jìn)行深入分析，放置在城市化、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村化的三重框架下進(jìn)行深度謀劃。決定國土空間結(jié)構(gòu)不僅僅是資源環(huán)境稟賦的評價，還涉及自然系統(tǒng)為主體的全球變化和以人類活動為主體的全球化，更涉及產(chǎn)業(yè)組織、在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的縱向分工、投資效益乃至地緣政治。要綜合考慮上述各項因素以及人流、物流和信息流，基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)位節(jié)點等等，明確戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略區(qū)位。按照戰(zhàn)略選擇創(chuàng)造未來，才能更好的應(yīng)對未來的不確定性。
三、時空性
“時間”和“空間”共同構(gòu)成了人類存在的基本范疇，也構(gòu)成了國土空間規(guī)劃的“宿命”。正如愛因斯坦在相對論中指出的那樣：不能把時間、空間、物質(zhì)三者分開解釋。就國土空間規(guī)劃而言，除了物質(zhì)空間，還要充分考慮社會空間和虛擬空間。國土空間規(guī)劃研究對象格局與過程的發(fā)生、時空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的。因而，只有在特定的尺度序列上對國土空間進(jìn)行考察和研究，才能把握國土空間規(guī)劃的內(nèi)在規(guī)律。在分析國土空間資源系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)時，需要分全球、國家、區(qū)域、地方、社區(qū)、地塊等不同尺度進(jìn)行，才能實現(xiàn)交通區(qū)位、空間要素在不同空間尺度上的良好匹配。以國土空間生態(tài)修復(fù)為例，如果不能充分考慮國土空間的尺度性，不能清晰界定從國家到社區(qū)尺度的國土空間生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，就可能會混同于一般的環(huán)境生態(tài)修復(fù)或農(nóng)田生態(tài)修復(fù)，結(jié)果就難免會出現(xiàn)類似于“多規(guī)合一”之前的空間失序現(xiàn)象。
從時間屬性來看，國土空間規(guī)劃必須具有時代性的特征。要準(zhǔn)確把握新時代生態(tài)化、數(shù)字化、品質(zhì)化、人本化的本質(zhì)特性，按照新時代的特點、新時代的要求和新時代的高度編制國土空間規(guī)劃，才能使之承擔(dān)起歷史的責(zé)任并完成好時代的任務(wù)。世界正面臨百年未有之大變局，全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈也正面臨“三鏈”重構(gòu)。4G正在改變生活，5G已開始改變社會，6G將重塑世界。小批量、多品種、零庫存、低成本、短周期的柔性專業(yè)化生產(chǎn)和后福特時代的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正在將國土空間高度扁平壓縮。國土空間規(guī)劃必須從傳統(tǒng)的空間規(guī)劃走向時空間規(guī)劃。所謂時空間規(guī)劃，就是將時間和空間置于一個整體框架下進(jìn)行統(tǒng)一謀劃。它關(guān)注時空間關(guān)聯(lián)、時空間資源、活動－移動系統(tǒng)、時空間結(jié)構(gòu)秩序、時空間行為模式以及時空間路徑、時空間活動密度和時空間可達(dá)性等問題。未來國土空間規(guī)劃要在過程與結(jié)構(gòu)、隨機(jī)與混沌、偶然與必然、快變與慢變的分析方法中尋找剛性和彈性的技術(shù)解決方案。要應(yīng)用行為分析面對現(xiàn)實世界，應(yīng)用規(guī)范分析面對可能世界，應(yīng)用價值分析聯(lián)通現(xiàn)實世界和可能世界。行為分析針對實際問題提出改進(jìn)計劃；規(guī)范分析揭示事物的本質(zhì)應(yīng)該是什么；價值分析力求以最低的成本實現(xiàn)區(qū)域的必要功能。規(guī)劃是一種接地氣的問題解決方案，但更是一種信仰和一種情懷。要依照時代發(fā)展規(guī)律，挑戰(zhàn)價值傳統(tǒng)，突破工業(yè)化時代的思維范式，實現(xiàn)歷史性跨越并達(dá)到時代高度，才能編制出能用、管用、好用并具備前瞻性的國土空間規(guī)劃。
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